Jak działają zawieszenia działalności rządu USA i dlaczego do nich dochodzi

Czym jest zawieszenie działalności rządu?

Zawieszenie działalności rządu ma miejsce, gdy Kongres Stanów Zjednoczonych nie uchwali – lub prezydent odmawia podpisania – ustawy finansującej działalność rządu federalnego. Bez obowiązującej ustawy budżetowej agencje federalne muszą wstrzymać wszelkie „niezbędne” działania. To nie jest wybór: ustawa Antideficiency Act prawnie zabrania urzędnikom federalnym wydawania pieniędzy, które nie zostały zatwierdzone przez Kongres, nawet w celu utrzymania bieżącej działalności.

Rok fiskalny rządu USA trwa od 1 października do 30 września. Jeśli Kongres nie uchwali wszystkich 12 rocznych ustaw budżetowych przed tym terminem, zazwyczaj przyjmuje rezolucję tymczasową (CR) – rozwiązanie doraźne, które finansuje agencje na poziomie z poprzedniego roku przez krótki okres. Kiedy nawet to zawodzi, rozpoczyna się zawieszenie działalności.

Proces budżetowy, który wciąż się załamuje

Teoretycznie Kongres uchwala co roku 12 oddzielnych ustaw budżetowych, obejmujących wszystko, od obrony po mieszkalnictwo. W praktyce ustawodawcy nie dotrzymali terminu 1 października dla wszystkich 12 ustaw w tym samym roku fiskalnym od 1997 roku. Spory partyjne dotyczące priorytetów wydatków, limitów zadłużenia i dodatkowych klauzul – przepisów dołączających niezwiązane ustawodawstwo do ustaw budżetowych, które muszą zostać uchwalone – rutynowo uniemożliwiają osiągnięcie porozumienia.

Kiedy negocjacje całkowicie się załamują, następuje zawieszenie działalności. Częściowe zawieszenie działalności dotyczy tylko agencji, których finansowanie wygasło, podczas gdy inne, finansowane z oddzielnych ustaw lub wieloletnich środków, działają normalnie.

Kto pracuje dalej – a kto nie

Nie każdy pracownik federalny idzie do domu. Pracownicy dzielą się na trzy szerokie kategorie podczas zawieszenia działalności:

• Pracownicy wyłączeni (niezbędni) – zobowiązani do dalszej pracy bez wynagrodzenia. Obejmuje to kontrolerów ruchu lotniczego, czynną służbę wojskową, agentów Straży Granicznej, federalne organy ścigania i personel medyczny ratunkowy.
• Pracownicy wysłani na przymusowy urlop – odesłani do domu i mają zakaz pracy. Nie otrzymują wypłaty, dopóki Kongres nie przywróci finansowania.
• Pracownicy finansowani poza rocznymi środkami – tacy jak pracownicy poczty i niektórzy pracownicy Veterans Affairs – którzy kontynuują pracę i otrzymują normalne wynagrodzenie.

Od 2019 roku prawo federalne gwarantuje, że zarówno pracownicy wysłani na przymusowy urlop, jak i pracownicy wyłączeni otrzymają wsteczne wyrównanie wynagrodzenia po zakończeniu zawieszenia działalności. Przed tą ustawą wyrównanie wynagrodzenia nie było automatyczne.

Co zostaje zamknięte – i co cierpi

Skutki zawieszenia działalności są szeroko zakrojone. Parki narodowe są zamykane lub działają w oparciu o minimalną obsadę. Przetwarzanie paszportów i wiz znacznie spowalnia. IRS opóźnia zwroty podatków. Agencja ds. Żywności i Leków ogranicza rutynowe kontrole bezpieczeństwa żywności. Wnioski o pożyczki dla małych firm utykają w Small Business Administration.

Nawet usługi, które technicznie są kontynuowane, mogą ulec pogorszeniu. Badacze z Brookings Institution zauważają, że kontrolerzy ruchu lotniczego, agenci graniczni i funkcjonariusze TSA pracujący bez wypłat doświadczają spadku morale i stresu finansowego – a niektórzy zgłaszają się na zwolnienie lekarskie, wywołując opóźnienia na lotniskach, które obserwowano podczas poprzednich zawieszeń działalności.

Koszty ekonomiczne

Zawieszenia działalności nakładają wymierne szkody na gospodarkę. 35-dniowe zawieszenie działalności w latach 2018–2019 – wówczas najdłuższe w historii – kosztowało gospodarkę USA co najmniej 11 miliardów dolarów, z czego 3 miliardy dolarów zostały trwale utracone, według Committee for a Responsible Federal Budget. Szacuje się, że zawieszenie działalności w 2013 roku zmniejszyło wzrost PKB o 20 miliardów dolarów.

43-dniowe zawieszenie działalności pod koniec 2025 roku pobiło wszystkie poprzednie rekordy. Bloomberg poinformował, że koszty zbliżają się do 15 miliardów dolarów tygodniowo w szczytowym okresie, a National Economic Council szacuje całkowity rachunek na blisko 90 miliardów dolarów – podkreślając, jak szkody finansowe szybko rosną wraz z czasem trwania.

Dlaczego zawieszenia działalności wciąż się zdarzają

Amerykański proces budżetowy jest wyjątkowo podatny na polityczny impas. W przeciwieństwie do większości demokracji parlamentarnych – gdzie rząd upada i ogłaszane są nowe wybory, gdy budżet nie zostanie uchwalony – system amerykański pozwala podzielonemu rządowi trwać w nieskończoność, podczas gdy finansowanie wygasa. Kongres i Biały Dom mogą należeć do różnych partii, lub frakcje w ramach jednej partii mogą blokować uchwalenie.

Zawieszenia działalności coraz częściej stają się taktyką negocjacyjną: jedna strona grozi lub dopuszcza do zawieszenia działalności, aby wymusić ustępstwa w niezwiązanych celach politycznych, od finansowania muru granicznego po ustawodawstwo dotyczące opieki zdrowotnej. U.S. Government Accountability Office udokumentowało, że nawet rezolucje tymczasowe – najczęstsze obejście problemu – powodują nieefektywność administracyjną, zamrożenie zatrudnienia i zakłócenia w planowaniu w agencjach, które ledwo radzą sobie z tymczasowym finansowaniem.

Propozycje reform

Ustawodawcy wielokrotnie proponowali automatyczne rezolucje tymczasowe, które wchodziłyby w życie, gdy tylko zostanie przekroczony termin budżetowy, całkowicie eliminując zagrożenie zawieszeniem działalności. Inni naciskali na budżetowanie dwuletnie – dwuletni cykl, który zmniejszyłby częstotliwość walk o finansowanie. Żadna z reform nie została uchwalona. Dopóki nie zmienią się podstawowe bodźce polityczne, zawieszenia działalności pozostaną powtarzającą się cechą amerykańskiego zarządzania – i powtarzającym się kosztem dla pracowników federalnych, przedsiębiorstw i społeczeństwa.