Comment fonctionne l'embargo américain contre Cuba – et pourquoi il persiste

L'embargo le plus long de l'histoire moderne

Les États-Unis maintiennent des sanctions économiques globales contre Cuba depuis plus de six décennies, ce qui en fait l'embargo commercial le plus ancien de l'histoire moderne. Ce qui a commencé comme une représailles de l'ère de la guerre froide est devenu un cadre juridique et politique complexe qu'aucun président américain, quel que soit son parti, n'a réussi à démanteler. Comprendre comment fonctionne l'embargo nécessite de retracer ses origines, son architecture juridique et les forces politiques qui le maintiennent en vie.

Comment tout a commencé

Les racines de l'embargo remontent à 1959, lorsque la révolution de Fidel Castro a renversé le gouvernement de Fulgencio Batista, soutenu par les États-Unis. Castro a initialement cherché à établir des relations amicales avec Washington, mais la relation s'est rapidement détériorée. Lorsque le président Dwight Eisenhower a interdit aux compagnies pétrolières américaines de vendre à Cuba, Castro a nationalisé leurs raffineries. Les États-Unis ont réagi en réduisant le quota d'importation de sucre de Cuba, et Castro a saisi davantage d'actifs américains.

Après l'échec de l'invasion de la Baie des Cochons en 1961 et l'alignement formel de Cuba sur l'Union soviétique, le président John F. Kennedy a proclamé un embargo commercial total le 3 février 1962. L'ordre interdisait pratiquement toutes les exportations vers Cuba et gelait les avoirs du gouvernement cubain aux États-Unis.

Comment l'embargo fonctionne réellement

L'embargo n'est pas une loi unique, mais un système multicouche de décrets présidentiels, de lois fédérales et de réglementations du département du Trésor appliquées par l'Office of Foreign Assets Control (OFAC). Ses principaux mécanismes comprennent :

• Interdiction du commerce : Les entreprises américaines ne peuvent pas exporter de biens ou de services vers Cuba, avec d'étroites exceptions pour la nourriture, les médicaments et les fournitures humanitaires.
• Restrictions financières : Les entités cubaines sont largement coupées du système bancaire américain, et les transactions en dollars impliquant Cuba sont soumises à de sévères limites.
• Contrôles des voyages : Les touristes américains ne peuvent pas se rendre librement à Cuba. Les voyages ne sont autorisés que dans des catégories de licences OFAC spécifiques telles que le journalisme, la recherche universitaire ou les visites familiales.
• Sanctions contre les tiers : Les entreprises étrangères qui font le commerce de biens confisqués à des ressortissants américains par le gouvernement cubain peuvent faire l'objet de poursuites devant les tribunaux américains.

Pourquoi le Congrès l'a inscrit dans la loi

Pendant ses trois premières décennies, l'embargo a existé principalement par le biais de décrets présidentiels, ce qui signifie que tout président pouvait le modifier ou le lever. Cela a changé en 1996 avec la loi Helms-Burton, officiellement connue sous le nom de Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act. La loi a été déclenchée par la destruction de deux avions civils exploités par le groupe cubano-américain Hermanos al Rescate en février 1996.

La loi Helms-Burton a codifié l'embargo dans la loi fédérale, privant le président du pouvoir de lever unilatéralement les sanctions. En vertu de la loi, l'embargo ne peut être totalement levé que si Cuba organise des élections libres, libère les prisonniers politiques et passe à un gouvernement démocratique. Cela signifie que même un président qui souhaite mettre fin à l'embargo ne peut le faire sans une loi du Congrès.

Le pendule de la politique présidentielle

Bien que les présidents ne puissent pas éliminer l'embargo, ils conservent un pouvoir de licence important pour l'assouplir ou le renforcer. Le président Barack Obama a utilisé ce pouvoir pour rétablir les relations diplomatiques en 2014, assouplir les restrictions de voyage et autoriser des vols commerciaux limités. Le président Donald Trump a annulé bon nombre de ces ouvertures, rétablissant des limites de voyage strictes et restreignant les transactions financières avec des entités liées à l'armée cubaine.

L'approche de chaque administration reflète un calcul politique plus large. La communauté cubano-américaine de Floride, historiquement faucon sur la politique cubaine, exerce une influence démesurée dans un État pivot essentiel, ce qui incite fortement les politiciens à maintenir ou à renforcer les sanctions.

A-t-il fonctionné ?

Selon la plupart des mesures, l'embargo a échoué à atteindre son objectif principal de forcer un changement de régime. Le gouvernement communiste de Cuba a survécu à tous les présidents américains depuis Kennedy. Selon le Washington Office on Latin America, l'embargo a « échoué à atteindre l'un de ses objectifs politiques déclarés tout en entraînant un coût humain élevé ». Cuba estime les pertes cumulées à plus de 144 milliards de dollars.

L'Assemblée générale des Nations unies a voté massivement contre l'embargo presque chaque année depuis 1992, seuls les États-Unis et Israël votant généralement pour le maintenir. Les critiques soutiennent qu'il punit les Cubains ordinaires tout en donnant au gouvernement un bouc émissaire commode pour les échecs économiques. Les partisans rétorquent que la levée des sanctions récompenserait un régime autoritaire sans garantir de réformes démocratiques.

Pourquoi cela compte encore

L'embargo contre Cuba reste une étude de cas sur la façon dont les politiques de la guerre froide peuvent s'ancrer politiquement longtemps après que leur justification initiale s'est estompée. Avec les sanctions codifiées dans la loi, un Congrès divisé et le poids électoral de la Floride, l'embargo s'est avéré beaucoup plus facile à imposer qu'à supprimer, indépendamment du fait qu'il atteigne ou non ses objectifs déclarés.