Fonctionnement et enjeux de la résolution sur les pouvoirs de guerre

Une loi née du Vietnam

En 1973, alors que les cicatrices de la guerre du Vietnam divisaient encore les États-Unis, le Congrès a adopté l'une de ses tentatives les plus ambitieuses pour freiner le pouvoir exécutif. La War Powers Resolution (résolution sur les pouvoirs de guerre) – souvent appelée War Powers Act – a été conçue pour empêcher tout futur président d'entraîner le pays dans un conflit prolongé sans le consentement des législateurs. Le président Richard Nixon a opposé son veto au projet de loi, le qualifiant d'« inconstitutionnel et dangereux ». Le Congrès a passé outre son veto le 7 novembre 1973, et depuis lors, la loi a façonné – et contrarié – les débats sur la conduite de la guerre.

Ce que dit réellement la loi

La résolution repose sur trois piliers. Premièrement, le président doit consulter le Congrès « dans tous les cas possibles » avant d'envoyer des troupes dans des zones d'hostilités à l'étranger. Deuxièmement, une fois les forces déployées, le président dispose de 48 heures pour en informer formellement le Congrès par écrit. Troisièmement – et c'est le plus important – l'opération militaire doit prendre fin dans les 60 jours, à moins que le Congrès ne déclare la guerre, n'adopte une autorisation spécifique ou n'accorde une prolongation de 30 jours. Sans cette approbation, les forces doivent se retirer.

La loi autorise également le Congrès à adopter une résolution simultanée à tout moment ordonnant au président de retirer les troupes d'un engagement non autorisé. En théorie, cela donne aux législateurs une pédale de frein qu'ils peuvent actionner chaque fois qu'ils estiment que le commandant en chef a outrepassé ses pouvoirs.

Pourquoi elle empêche rarement un président

Malgré son cadre ambitieux, la résolution sur les pouvoirs de guerre n'a jamais réellement contraint un président à mettre fin à une opération militaire. Toutes les administrations, de Nixon à nos jours – républicaines comme démocrates – ont remis en question ou carrément rejeté la constitutionnalité de la loi, selon le Legal Information Institute de la Cornell Law School.

Les présidents ont trouvé des solutions créatives. En 2011, l'administration Obama a fait valoir que les frappes aériennes de l'OTAN en Libye ne constituaient pas des « hostilités » parce qu'aucune troupe américaine au sol n'était confrontée à des tirs ennemis – alors même que des avions américains larguaient des bombes depuis sept mois. En Syrie, Obama et Trump ont tous deux introduit des forces terrestres malgré une législation qui l'interdisait explicitement. Le schéma est constant : redéfinir la portée de l'opération pour éviter de déclencher le compte à rebours de 60 jours.

Les tribunaux ont été tout aussi réticents à intervenir. Entre 1973 et 2012, les tribunaux fédéraux ont examiné au moins huit affaires impliquant la résolution, selon le Congressional Research Service. Dans chaque cas, les juges ont refusé de rendre une décision contraignante, invoquant l'absence de qualité pour agir ou la doctrine de la question politique.

Le bras de fer constitutionnel

Au cœur du débat se trouve une tension non résolue dans la Constitution américaine. L'article I accorde au Congrès le pouvoir de déclarer la guerre. L'article II nomme le président commandant en chef des forces armées. Les fondateurs ont délibérément divisé ces pouvoirs, mais ils ont laissé la frontière floue.

Les partisans de la résolution soutiennent qu'elle ne fait que renforcer ce que la Constitution exige déjà : ce sont les législateurs civils, et non un seul dirigeant, qui devraient décider quand la nation entre en guerre. Les critiques rétorquent que le compte à rebours de 60 jours pour le retrait prive inconstitutionnellement le président de sa flexibilité militaire en cas de crise, comme l'a documenté le National Constitution Center.

Une autre complication est survenue en 1983 lorsque la décision de la Cour suprême dans l'affaire INS v. Chadha a invalidé les vetos législatifs comme étant inconstitutionnels. Étant donné que le mécanisme de résolution simultanée de la résolution fonctionne comme un veto législatif, de nombreux juristes estiment que cet outil d'application est désormais essentiellement mort – ce qui signifie que le Congrès ne peut contraindre à un retrait qu'avec une supermajorité à l'épreuve du veto.

Ce que cela signifie en pratique

La résolution sur les pouvoirs de guerre reste le principal cadre juridique par lequel le Congrès affirme son rôle dans les décisions militaires. Les présidents déposent régulièrement des rapports « conformes à » la résolution – en évitant soigneusement un langage qui reconnaîtrait son autorité contraignante. Depuis 1973, les présidents ont soumis plus de 130 rapports de ce type couvrant des opérations allant de la Grenade aux Balkans en passant par le Moyen-Orient, selon le War Powers Resolution Reporting Project.

Le véritable pouvoir de la loi est peut-être plus politique que juridique. Les votes sur les pouvoirs de guerre obligent les membres du Congrès à se prononcer publiquement, créant ainsi une responsabilité politique même lorsque les votes échouent. Et le compte à rebours de 60 jours, bien que jamais appliqué, plane sur chaque déploiement comme un rappel que la conduite illimitée de la guerre par le président n'a jamais été l'intention du Congrès.