Cómo funciona la Resolución sobre Poderes de Guerra... y por qué los presidentes la ignoran

Una ley nacida de Vietnam

En 1973, con la Guerra de Vietnam prolongándose y las campañas secretas de bombardeo estadounidenses en Camboya reveladas al público, un Congreso furioso actuó. Los legisladores aprobaron la Resolución sobre Poderes de Guerra, superando el veto del presidente Richard Nixon, en un intento histórico de recuperar la autoridad para declarar la guerra que la Constitución siempre había reservado al poder legislativo. Más de medio siglo después, la ley se sitúa en el centro de todo debate sobre cuándo un presidente estadounidense puede enviar tropas a la batalla.

Lo que realmente dice la Constitución

La Constitución de EE. UU. divide los poderes de guerra de una manera que siempre ha propiciado conflictos. El Artículo I otorga al Congreso la autoridad exclusiva para declarar la guerra. El Artículo II convierte al presidente en el comandante en jefe de las fuerzas armadas. Durante la mayor parte de la historia estadounidense, los presidentes interpretaron esa segunda disposición de manera amplia, y el Congreso a menudo se lo permitió. A mediados del siglo XX, las fuerzas estadounidenses habían librado importantes conflictos en Corea y Vietnam sin una declaración formal de guerra, basándose en autorizaciones congresionales de duración indefinida o simplemente en la iniciativa del ejecutivo.

Cómo funciona la resolución

La Resolución sobre Poderes de Guerra, formalmente codificada en 50 U.S.C. Chapter 33, establece tres obligaciones básicas para el poder ejecutivo:

• Consulta: El presidente debe consultar con el Congreso "en todos los casos posibles" antes de comprometer a las fuerzas estadounidenses en hostilidades.
• Notificación en 48 horas: En un plazo de dos días tras el despliegue de tropas en combate activo o inminente, el presidente debe presentar un informe escrito al Congreso explicando las circunstancias y la base legal.
• El plazo de 60 días: A menos que el Congreso declare la guerra, apruebe una autorización específica o sea físicamente incapaz de reunirse, las operaciones militares deben finalizar en un plazo de 60 días, con un plazo adicional de 30 días permitido para la retirada de las tropas.

Sobre el papel, el mecanismo es claro. En la práctica, rara vez ha funcionado según lo previsto.

Por qué los presidentes se resisten

Todos los presidentes desde Nixon, tanto demócratas como republicanos, se han resistido a la resolución, argumentando normalmente que restringe inconstitucionalmente la autoridad del ejecutivo. Según Britannica, los presidentes generalmente han adoptado la postura de que actúan "en consonancia con" la resolución en lugar de "en virtud de" ella, una distinción sutil pero legalmente significativa que evita reconocer la fuerza vinculante de la ley.

El plazo de 60 días casi nunca se ha activado. En 1999, el presidente Bill Clinton continuó las campañas de bombardeo en Kosovo mucho después de la fecha límite, y su equipo legal argumentó que la financiación de la operación por parte del Congreso constituía una autorización implícita, una teoría que la propia resolución rechaza explícitamente. En 2011, la administración Obama afirmó que su campaña aérea en Libia no constituía "hostilidades" porque ningún miembro del personal estadounidense se enfrentaba a fuego enemigo significativo en tierra, incluso cuando aviones estadounidenses realizaban misiones de combate y drones estadounidenses atacaban objetivos.

Como señala History.com, la lista de operaciones militares llevadas a cabo sin autorización expresa del Congreso incluye Granada (1983), Panamá (1989), Haití (1994), Bosnia (1995) y muchas otras.

El dilema recurrente del Senado

El propio Congreso ha sido un ejecutor inconsistente. Invocar la resolución requiere que los miembros realicen una votación políticamente costosa contra una campaña militar en curso, a menudo mientras las tropas ya están en el campo. Incluso cuando las mayorías se oponen a un conflicto en principio, el cálculo político de "socavar a las tropas" tiende a suprimir la acción. Como ha informado NPR, esta dinámica se repite en todas las administraciones, independientemente de qué partido ocupe la Casa Blanca o controle el Congreso.

¿Alguna vez ha funcionado?

El efecto más tangible de la resolución ha sido simbólico y de procedimiento, más que operativo. Ha obligado a los presidentes a, al menos, seguir los trámites de la notificación, creando un registro en papel e invitando al debate en el Congreso. En un puñado de casos, sobre todo la retirada de Somalia en 1993, la presión del Congreso en virtud de la resolución sí aceleró la salida de Estados Unidos. Pero el Servicio de Investigación del Congreso reconoce que la ley nunca ha puesto fin directamente a una operación militar extranjera.

Los críticos de la izquierda argumentan que la resolución cedió demasiado al permitir implícitamente 60 días de guerra no autorizada. Los críticos de la derecha la califican de infracción inconstitucional del poder ejecutivo. Medio siglo después de su aprobación, la Resolución sobre Poderes de Guerra sigue siendo lo que siempre ha sido: una declaración de principios, frecuentemente incumplida, y el punto central del argumento no resuelto de Estados Unidos sobre quién tiene la autoridad final para enviar al país a la guerra.