Jak fungují ekonomické sankce – a fungují vůbec?

Oblíbený nátlakový nástroj světa

Když chtějí vlády potrestat rivala bez jediného výstřelu, sáhnou po ekonomických sankcích – záměrném omezení běžných obchodních a finančních vztahů za účelem dosažení cílů zahraniční politiky. Popularita sankcí prudce vzrostla: jejich použití se mezi lety 2000 a 2021 zvýšilo devětkrát, což z nich činí to, co odborníci nyní nazývají „nástrojem první volby“. Jejich bilance je však mnohem složitější, než naznačují titulky.

Co sankce vlastně dělají

Sankce se ve své podstatě snaží způsobit cíli – zemi, režimu, organizaci nebo jednotlivci – dostatečnou ekonomickou bolest, aby změnil své chování. Council on Foreign Relations uvádí několik běžných forem:

• Obchodní omezení – embarga, která blokují dovoz, vývoz nebo obojí
• Zmrazení majetku – blokování bankovních účtů a majetku určených cílů
• Zákazy cestování – zakazují konkrétním osobám vstup do zemí uvalujících sankce
• Zbrojní embarga – přerušení prodeje zbraní a vojenské pomoci
• Finanční sankce – přerušení přístupu k bankovním systémům, včetně platební sítě SWIFT

Sankce se dělí do dvou širokých kategorií. Komplexní sankce cílí na celá hospodářství – vzpomeňme na dlouhodobá americká embarga proti Kubě a Severní Koreji. Cílené neboli „chytré“ sankce se zaměřují na konkrétní vůdce, společnosti nebo odvětví a snaží se ušetřit běžné občany.

Kdo je prosazuje

Ve Spojených státech Úřad pro kontrolu zahraničních aktiv (OFAC) ministerstva financí spravuje více než tři desítky sankčních programů a vede černou listinu více než 12 000 speciálně určených státních příslušníků, jejichž majetek je blokován. Ministerstvo zahraničí označuje zahraniční teroristické organizace a státy sponzorující terorismus. Sankce za porušení jsou přísné: francouzská banka BNP Paribas zaplatila v roce 2014 téměř 9 miliard dolarů za zpracování transakcí přes sankcionované země – což je dosud největší takové vyrovnání.

Rada bezpečnosti OSN může uvalit mnohostranné sankce, i když kterýkoli z pěti stálých členů může návrh vetovat. Evropská unie, která vyžaduje jednomyslný souhlas všech 27 členských států, uvalila sankce více než 30krát od roku 1992, což z ní činí druhou nejaktivnější sankční mocnost po Spojených státech.

Stručná historie

Sankce nejsou moderním vynálezem. Americké ministerstvo financí spravuje obchodní omezení již od dob před válkou roku 1812, kdy ministr Alexander Gallatin prosazoval opatření proti Británii za obtěžování amerických námořníků. Samotný OFAC odvozuje svůj původ od druhé světové války, kdy Úřad pro kontrolu zahraničních fondů zmrazil majetek kontrolovaný nacisty. Úřad byl formálně zřízen v prosinci 1950 poté, co prezident Truman zablokoval čínský a severokorejský majetek během korejské války.

Moderní éra „chytrých“ sankcí začala po 11. září 2001, kdy výkonný příkaz prezidenta Bushe č. 13224 dal ministerstvu financí široké pravomoci ke zmrazení majetku spojeného s financováním terorismu.

Fungují vůbec?

To je ústřední debata. Vlivná studie více než 200 případů sankcí od první světové války do počátku 21. století zjistila, že dosáhly alespoň částečného úspěchu zhruba ve 34 procentech případů, podle analýzy citované Tufts University. Sankce požadující mírné změny politiky uspěly mnohem častěji než ty, které usilovaly o změnu režimu nebo vojenské oslabení.

Výsledky ovlivňuje několik faktorů. Sankce fungují nejlépe, když je cílová země ekonomicky závislá na sankční koalici, když jsou požadavky omezené a konkrétní a když mezinárodní koalice jedná společně. Finanční sankce mohou být zničující – vyloučení ze systému SWIFT a zmrazení majetku způsobily ztráty HDP až o 10 procentních bodů v některých případech, podle Kielského institutu pro světovou ekonomiku.

Proč často selhávají

Cíle se přizpůsobují. Země přesměrovávají obchod přes sympatizující třetí strany – takzvané „černé rytíře“ – které podkopávají sankční režim. Vznikají pašerácké sítě. Autoritářští vůdci často přesouvají ekonomickou zátěž na civilisty a zároveň upevňují svou moc.

Daniel Drezner, odborník na sankce z Fletcher School na Tufts University, poznamenává, že hrozba sankcemi bývá účinnější než jejich skutečné uvalení, protože cíle, které mají sklon ke spolupráci, tak často činí ještě předtím, než omezení vstoupí v platnost. Jakmile jsou sankce zavedeny, domácí zájmové skupiny v zemi uvalující sankce se mohou bránit jejich zrušení i poté, co bylo cílů dosaženo – příkladem je desetiletí trvající embargo proti Kubě.

„Z politických důvodů se zdá pravděpodobné, že používání sankcí bude nadále narůstat – stejně jako všechny negativní externality, které vytvářejí,“ poznamenal Drezner.

Závěr

Ekonomické sankce zaujímají v nástrojích zahraniční politiky nepříjemné místo uprostřed: jsou silnější než diplomatické protesty, méně ničivé než vojenská síla, ale zdaleka nespolehlivé. Jejich míra úspěšnosti zhruba jedna ku třem znamená, že je vlády používají dál – částečně proto, že alternativy jsou horší – zatímco odborníci neustále debatují o tom, zda dané kolo skutečně změní chování, nebo pouze způsobí vedlejší škody lidem, kterým mají sankce pomoci.