Cómo funcionan las sanciones económicas, ¿y realmente funcionan?

La herramienta de presión favorita del mundo

Cuando los gobiernos quieren castigar a un rival sin disparar un tiro, recurren a las sanciones económicas: la retirada deliberada de las relaciones comerciales y financieras normales para lograr objetivos de política exterior. Las sanciones han aumentado en popularidad: su uso se multiplicó por nueve entre 2000 y 2021, lo que las convierte en lo que los académicos ahora llaman una "herramienta de primer recurso". Sin embargo, su historial es mucho más complicado de lo que sugieren los titulares.

Qué hacen realmente las sanciones

En esencia, las sanciones pretenden infligir suficiente daño económico a un objetivo (un país, un régimen, una organización o un individuo) para que cambie su comportamiento. El Council on Foreign Relations identifica varias formas comunes:

• Restricciones comerciales: embargos que bloquean las importaciones, las exportaciones o ambas
• Congelación de activos: bloqueo de cuentas bancarias y propiedades de los objetivos designados
• Prohibiciones de viaje: prohibición de que personas concretas entren en los países que imponen las sanciones
• Embargos de armas: interrupción de las ventas de armas y la asistencia militar
• Sanciones financieras: interrupción del acceso a los sistemas bancarios, incluida la red de pagos SWIFT

Las sanciones se dividen en dos grandes categorías. Las sanciones integrales se dirigen a economías enteras, como los embargos estadounidenses de larga duración a Cuba y Corea del Norte. Las sanciones selectivas o "inteligentes" se centran en líderes, empresas o sectores específicos, tratando de no perjudicar a los ciudadanos de a pie.

Quién las aplica

En Estados Unidos, la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC) del Departamento del Tesoro administra más de tres docenas de programas de sanciones y mantiene una lista negra de más de 12.000 nacionales especialmente designados cuyos activos están bloqueados. El Departamento de Estado designa a las organizaciones terroristas extranjeras y a los estados patrocinadores del terrorismo. Las sanciones por infracciones son severas: el banco francés BNP Paribas pagó casi 9.000 millones de dólares en 2014 por procesar transacciones a través de países sancionados, el mayor acuerdo de este tipo de la historia.

El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas puede imponer sanciones multilaterales, aunque cualquiera de los cinco miembros permanentes puede vetar una propuesta. La Unión Europea, que requiere el consentimiento unánime de los 27 estados miembros, ha impuesto sanciones más de 30 veces desde 1992, lo que la convierte en la segunda potencia sancionadora más activa después de Estados Unidos.

Breve historia

Las sanciones no son un invento moderno. El Tesoro de EE. UU. ha administrado restricciones comerciales desde antes de la Guerra de 1812, cuando el Secretario Alexander Gallatin aplicó medidas contra Gran Bretaña por acosar a los marineros estadounidenses. La propia OFAC remonta su linaje a la Segunda Guerra Mundial, cuando la Oficina de Control de Fondos Extranjeros congeló los activos controlados por los nazis. La oficina se estableció formalmente en diciembre de 1950 después de que el presidente Truman bloqueara los activos chinos y norcoreanos durante la Guerra de Corea.

La era moderna de las sanciones "inteligentes" comenzó después del 11 de septiembre de 2001, cuando la Orden Ejecutiva 13224 del Presidente Bush otorgó al Tesoro una amplia autoridad para congelar los activos vinculados a la financiación del terrorismo.

¿Realmente funcionan?

Este es el debate central. Un influyente estudio de más de 200 episodios de sanciones desde la Primera Guerra Mundial hasta principios de la década de 2000 descubrió que lograron al menos un éxito parcial alrededor del 34 por ciento de las veces, según un análisis citado por Tufts University. Las sanciones que exigían cambios políticos modestos tuvieron mucho más éxito que las que buscaban un cambio de régimen o un menoscabo militar.

Varios factores determinan los resultados. Las sanciones funcionan mejor cuando el país objetivo depende económicamente de la coalición sancionadora, cuando las demandas son limitadas y específicas, y cuando una coalición internacional actúa en conjunto. Las sanciones financieras pueden ser devastadoras: la exclusión de SWIFT y la congelación de activos han causado pérdidas de PIB de hasta 10 puntos porcentuales en algunos casos, según el Kiel Institute for the World Economy.

Por qué a menudo se quedan cortas

Los objetivos se adaptan. Los países desvían el comercio a través de terceros países simpatizantes, los llamados países "caballeros negros", que socavan el régimen de sanciones. Surgen redes de contrabando. Los líderes autoritarios suelen trasladar la carga económica a los civiles mientras refuerzan su control del poder.

Daniel Drezner, un estudioso de las sanciones en la Fletcher School de la Universidad de Tufts, señala que la amenaza de las sanciones tiende a ser más eficaz que su imposición real, porque los objetivos que se inclinan por cumplir suelen hacerlo antes de que las restricciones entren en vigor. Una vez que las sanciones están en vigor, los grupos de interés nacionales del país sancionador pueden resistirse a levantarlas incluso después de que se hayan cumplido los objetivos, siendo el embargo a Cuba, que dura décadas, un claro ejemplo.

"Por razones políticas, parece probable que el uso de sanciones siga aumentando, al igual que todas las externalidades negativas que crean", ha observado Drezner.

En resumen

Las sanciones económicas ocupan un incómodo término medio en el conjunto de herramientas de la política exterior: son más fuertes que las protestas diplomáticas, menos destructivas que la fuerza militar, pero distan mucho de ser fiables. Su tasa de éxito de aproximadamente uno de cada tres significa que los gobiernos siguen utilizándolas (en parte porque las alternativas son peores), mientras que los académicos siguen debatiendo si una ronda determinada cambiará realmente el comportamiento o simplemente infligirá daños colaterales a las personas a las que se supone que las sanciones deben ayudar.