Cómo funcionan los cierres del gobierno de EE. UU. y por qué

¿Qué es un cierre del gobierno?

Un cierre del gobierno —denominado oficialmente "interrupción de las consignaciones"— se produce cuando el Congreso no aprueba los proyectos de ley de financiación que mantienen en funcionamiento a las agencias federales. Sin la autorización legal para gastar dinero, las agencias deben detener las operaciones no esenciales, suspender temporalmente a los trabajadores y reducir los servicios de los que dependen millones de estadounidenses.

Estados Unidos ha experimentado más de 20 interrupciones de la financiación desde 1976, que van desde breves lapsos de una noche hasta enfrentamientos de varias semanas que repercuten en toda la economía. La comprensión del mecanismo que subyace a los cierres revela cómo una salvaguarda legal diseñada para proteger el poder del Congreso se ha convertido en una de las armas políticas más perturbadoras de Washington.

El motor legal: la Ley Antideficiencia

La base de todo cierre es la Ley Antideficiencia, aprobada por primera vez en 1884 y modificada significativamente en 1950. La ley prohíbe a las agencias federales gastar u obligar dinero sin una consignación del Congreso. Durante casi un siglo, las interrupciones de la financiación se trataron como contratiempos administrativos. Eso cambió en 1980, cuando el Fiscal General Benjamin Civiletti emitió dos dictámenes jurídicos en los que concluía que la Ley exige a las agencias cesar todas las operaciones no esenciales cuando se produce una interrupción de la financiación.

Desde los dictámenes de Civiletti, toda interrupción de la financiación que haya durado más de unas pocas horas ha provocado un cierre. La ley establece excepciones limitadas para las actividades relacionadas con "la seguridad de la vida humana o la protección de la propiedad", que abarcan las fuerzas del orden, el control del tráfico aéreo, la seguridad nacional y las prisiones federales.

Cómo se desarrolla un cierre

Cada año fiscal, el Congreso debe aprobar 12 proyectos de ley de consignaciones para financiar al gobierno federal. Si los 12 fracasan, todo el gobierno se cierra. Si sólo se aprueban algunos proyectos de ley, el resultado es un cierre parcial: las agencias con financiación siguen funcionando mientras que los departamentos sin financiación se paralizan.

Cuando comienza un cierre, cada agencia activa un plan de contingencia presentado a la Oficina de Administración y Presupuesto. Los trabajadores se dividen en dos grupos:

• Los empleados suspendidos temporalmente son enviados a casa y se les prohíbe trabajar.
• Los empleados exentos —aquellos considerados esenciales— siguen trabajando sin remuneración hasta que se restablece la financiación.

En virtud de la Ley de Tratamiento Justo de los Empleados del Gobierno de 2019, todos los trabajadores federales tienen garantizado el pago retroactivo una vez que finaliza un cierre. Pero durante el propio cierre, los cheques de pago se detienen, lo que crea verdaderas dificultades financieras para cientos de miles de familias.

El coste económico

Los cierres casi siempre cuestan más de lo que ahorran. La Oficina de Presupuesto del Congreso estimó que el cierre de 35 días de 2018-2019 —el más largo de la historia de Estados Unidos hasta ese momento— redujo el PIB en aproximadamente 11.000 millones de dólares, con una pérdida permanente de 3.000 millones de dólares. La Brookings Institution señala que la aplicación de planes de contingencia, la pérdida de tasas de usuario y las primas de incertidumbre de los contratistas anulan cualquier ahorro potencial derivado de la paralización de las operaciones.

Más allá del PIB, los cierres retrasan las devoluciones de impuestos, interrumpen las inspecciones de seguridad alimentaria, paralizan la investigación científica y socavan la confianza pública en las instituciones gubernamentales.

¿Por qué sólo en Estados Unidos?

Los cierres del gobierno son casi exclusivos de Estados Unidos. La mayoría de las democracias tienen salvaguardias incorporadas que impiden que las disputas presupuestarias detengan las operaciones del gobierno. En Alemania, si la legislatura no aprueba un nuevo presupuesto, la financiación continúa automáticamente al nivel del año anterior. En los sistemas parlamentarios como el Reino Unido o Canadá, un presupuesto fallido suele desencadenar una moción de censura o nuevas elecciones, no un cierre.

El sistema estadounidense es diferente porque separa el poder ejecutivo y el legislativo. Un presidente puede permanecer en el cargo incluso cuando el Congreso bloquea la financiación, lo que crea un enfrentamiento sin ningún mecanismo de resolución automática. Si a esto se añaden los requisitos de supermayoría del Senado y la creciente polarización política, las condiciones para los cierres se vuelven casi estructurales.

Cómo terminan los cierres

La mayoría de los cierres concluyen cuando el Congreso aprueba una resolución continua, un proyecto de ley provisional que financia a las agencias a los niveles anteriores durante un período determinado. Con menos frecuencia, se negocian y firman proyectos de ley de consignaciones completos. En cualquier caso, se requiere la firma del presidente, lo que da a la Casa Blanca una influencia significativa en cualquier disputa de financiación.

Algunos legisladores han propuesto resoluciones continuas automáticas que mantendrían financiado al gobierno si el Congreso no cumple su plazo, eliminando efectivamente los cierres como herramienta política. Hasta ahora, ninguna de estas propuestas se ha convertido en ley, en parte porque los cierres, por muy costosos que sean, dan a ambas partes una influencia a la que se resisten a renunciar.