Wie es zu einer Haushaltssperre in den USA kommt – und warum

Was ist eine Haushaltssperre?

Eine Haushaltssperre – offiziell als „Aussetzung der Mittelbewilligung“ bezeichnet – tritt ein, wenn der Kongress es versäumt, die Finanzierungsgesetze zu verabschieden, die den Betrieb der Bundesbehörden aufrechterhalten. Ohne die rechtliche Befugnis, Geld auszugeben, müssen die Behörden den nicht unbedingt notwendigen Betrieb einstellen, Mitarbeiter in Zwangsurlaub schicken und Dienstleistungen reduzieren, von denen Millionen Amerikaner abhängig sind.

Die Vereinigten Staaten haben seit 1976 mehr als 20 Finanzierungslücken erlebt, die von kurzen, eintägigen Ausfällen bis hin zu mehrwöchigen Pattsituationen reichen, die sich auf die Wirtschaft auswirken. Das Verständnis des Mechanismus hinter den Stilllegungen zeigt, wie eine rechtliche Schutzmaßnahme zum Schutz der Macht des Kongresses zu einer der zerstörerischsten politischen Waffen Washingtons geworden ist.

Der rechtliche Motor: Der Antideficiency Act

Die Grundlage jeder Haushaltssperre ist der Antideficiency Act, der erstmals 1884 verabschiedet und 1950 wesentlich geändert wurde. Das Gesetz verbietet es Bundesbehörden, ohne Bewilligung durch den Kongress Geld auszugeben oder zu verpfänden. Fast ein Jahrhundert lang wurden Finanzierungslücken als administrative Schluckaufe behandelt. Das änderte sich 1980, als Justizminister Benjamin Civiletti zwei Rechtsgutachten herausgab, in denen er zu dem Schluss kam, dass das Gesetz die Behörden verpflichtet, alle nicht unbedingt notwendigen Tätigkeiten einzustellen, wenn die Finanzierung ausläuft.

Seit Civilettis Gutachten hat jede Finanzierungslücke, die länger als ein paar Stunden dauert, eine Haushaltssperre ausgelöst. Das Gesetz sieht enge Ausnahmen für Aktivitäten vor, die „die Sicherheit des menschlichen Lebens oder den Schutz von Eigentum“ betreffen – darunter Strafverfolgung, Flugsicherung, nationale Sicherheit und Bundesgefängnisse.

Wie eine Haushaltssperre abläuft

Jedes Haushaltsjahr muss der Kongress 12 Haushaltsgesetze verabschieden, um die Bundesregierung zu finanzieren. Wenn alle 12 scheitern, wird die gesamte Regierung stillgelegt. Wenn nur einige Gesetze verabschiedet werden, ist die Folge eine teilweise Stilllegung – Behörden mit Finanzierung arbeiten weiter, während nicht finanzierte Abteilungen ihren Betrieb einstellen.

Wenn eine Stilllegung beginnt, aktiviert jede Behörde einen Notfallplan, der beim Office of Management and Budget eingereicht wurde. Die Mitarbeiter werden in zwei Gruppen eingeteilt:

• Beurlaubte Mitarbeiter werden nach Hause geschickt und dürfen nicht arbeiten.
• Ausgenommene Mitarbeiter – diejenigen, die als unerlässlich gelten – arbeiten ohne Bezahlung weiter, bis die Finanzierung wiederhergestellt ist.

Gemäß dem Government Employee Fair Treatment Act von 2019 wird allen Bundesangestellten eine rückwirkende Bezahlung garantiert, sobald eine Stilllegung beendet ist. Aber während der Stilllegung selbst werden die Gehaltsschecks eingestellt, was für Hunderttausende von Familien zu echten finanziellen Schwierigkeiten führt.

Die wirtschaftlichen Folgen

Stilllegungen kosten fast immer mehr, als sie einsparen. Das Congressional Budget Office schätzte, dass die 35-tägige Stilllegung von 2018–2019 – die längste in der US-Geschichte zu diesem Zeitpunkt – das BIP um etwa 11 Milliarden Dollar reduzierte, wobei 3 Milliarden Dollar dauerhaft verloren gingen. Die Brookings Institution stellt fest, dass die Umsetzung von Notfallplänen, verlorene Nutzungsgebühren und Prämien für die Unsicherheit von Auftragnehmern alle potenziellen Einsparungen durch pausierte Operationen zunichte machen.

Über das BIP hinaus verzögern Stilllegungen Steuerrückerstattungen, stören Lebensmittelsicherheitsinspektionen, verzögern wissenschaftliche Forschung und untergraben das Vertrauen der Öffentlichkeit in Regierungsinstitutionen.

Warum nur Amerika?

Haushaltssperren sind fast ausschließlich in den Vereinigten Staaten anzutreffen. Die meisten Demokratien verfügen über eingebaute Schutzmechanismen, die verhindern, dass Haushaltsstreitigkeiten den Regierungsbetrieb zum Erliegen bringen. In Deutschland wird die Finanzierung automatisch auf dem Niveau des Vorjahres fortgesetzt, wenn das Parlament keinen neuen Haushalt verabschiedet. In parlamentarischen Systemen wie dem Vereinigten Königreich oder Kanada löst ein gescheiterter Haushalt in der Regel ein Misstrauensvotum oder Neuwahlen aus – keine Stilllegung.

Das US-System ist anders, weil es die Exekutive und die Legislative trennt. Ein Präsident kann im Amt bleiben, auch wenn der Kongress die Finanzierung blockiert, was zu einer Pattsituation ohne automatischen Lösungsmechanismus führt. Hinzu kommen die Supermehrheitsanforderungen des Senats und die zunehmende politische Polarisierung, und die Bedingungen für Stilllegungen werden fast strukturell.

Wie Stilllegungen enden

Die meisten Stilllegungen enden, wenn der Kongress eine vorläufige Finanzierungsmaßnahme verabschiedet – ein Übergangsgesetz, das die Behörden für einen bestimmten Zeitraum auf dem bisherigen Niveau finanziert. Seltener werden vollständige Haushaltsgesetze ausgehandelt und unterzeichnet. In jedem Fall ist die Unterschrift des Präsidenten erforderlich, was dem Weißen Haus bei jedem Finanzierungsstreit erheblichen Einfluss verleiht.

Einige Gesetzgeber haben automatische vorläufige Finanzierungsmaßnahmen vorgeschlagen, die die Regierung finanziert halten würden, wenn der Kongress seine Frist verpasst, wodurch Stilllegungen als politisches Instrument faktisch beseitigt würden. Bisher ist keiner dieser Vorschläge Gesetz geworden – zum Teil, weil Stilllegungen, so kostspielig sie auch sein mögen, beiden Parteien Einfluss verschaffen, den sie nur ungern aufgeben.