Jak funguje zmrazení státních aktiv – a proč na tom záleží

Co je to zmrazení státních aktiv?

Když státy vedou válku nebo porušují mezinárodní normy, jejich protivníci sahají po stále účinnější zbrani, která nevyžaduje žádné rakety: zmrazení státních aktiv. Zmrazení státních aktiv blokuje finanční majetek cizí vlády – rezervy centrální banky, státní investiční fondy, zlaté vklady – držený v bankách a clearingových domech v zahraničí, čímž cílové zemi brání v přístupu k těmto prostředkům, jejich výběru nebo převodu.

Tento mechanismus využívá základní rys moderních financí: země neuchovávají veškeré své bohatství doma. Centrální banky běžně ukládají rezervy v cizích měnách, dluhopisech a cenných papírech držených depozitáři ve velkých finančních centrech, jako je New York, Londýn, Brusel a Tokio. Když je uvaleno zmrazení, tito depozitáři mají ze zákona zakázáno provádět jakékoli transakce jménem cílového státu.

Jak tento mechanismus funguje

Zmrazení státních aktiv obvykle začíná výkonným nařízením nebo regulační směrnicí – nikoli soudním rozhodnutím. Ve Spojených státech vydává Úřad pro kontrolu zahraničních aktiv (OFAC) směrnice zakazující americkým osobám a institucím provádět transakce s určenou zahraniční centrální bankou. V Evropské unii přijímá Rada omezující opatření, která jsou závazná pro všechny členské státy a jejich finanční instituce.

Tento rozdíl je právně důležitý. Protože zmrazení je spíše výkonný akt než soudní zabavení, obchází doktrínu státní imunity – zásadu podle mezinárodního zvykového práva, že majetek jednoho státu je chráněn před soudy jiného státu. Mezinárodní soudní dvůr ve svém rozhodnutí Německo vs. Itálie z roku 2012 potvrdil, že státní aktiva požívají silné ochrany před soudním vymáháním. Sankce výkonné moci však fungují mimo tento rámec.

Jakmile jsou aktiva zmrazena, nezmizí. Zůstávají v účetnictví depozitáře – často centrálního depozitáře cenných papírů, jako je belgický Euroclear, který drží většinu ruských imobilizovaných rezerv. Splatné dluhopisy a kuponové platby se nadále hromadí a generují miliardy na úrokových příjmech, kterých se sankcionovaný stát nemůže dotknout.

Historické precedenty

Tato praxe sahá desítky let zpět. V roce 1979 zmrazil americký prezident Jimmy Carter aktiva íránské vlády poté, co revolucionáři obsadili americké velvyslanectví v Teheránu. Toto zmrazení se týkalo vládních vkladů, zlata a dalšího majetku v hodnotě miliard. Některá aktiva byla uvolněna na základě Alžírských dohod z roku 1981, které ukončily rukojmí krizi, ale následná kola sankcí íránské bohatství opakovaně zmrazila.

V roce 2011 Rada bezpečnosti OSN nařídila členským státům, aby zmrazily aktiva patřící libyjskému vůdci Muammaru Kaddáfímu a jeho vnitřnímu kruhu během občanské války. Dříve, po bombovém útoku na let Pan Am 103, zaplatila Libye 2,7 miliardy dolarů na vyrovnání amerických teroristických nároků – výsledek, který byl částečně umožněn vlivem, který zmrazená aktiva poskytovala.

Dnes se na Írán a Rusko dohromady připadá většina z odhadovaných 335 miliard dolarů zmrazených státních aktiv po celém světě, podle zprávy The News International.

Od zmrazení k zabavení: právní hranice

Zmrazení aktiv je jedna věc; jejich konfiskace je věc druhá. Mezinárodní právo rozlišuje ostrou hranici mezi dočasnou blokací – zrušitelnou po zrušení sankcí – a trvalým zabavením, které převádí vlastnictví. Západní vlády se zatím zdržely přímé konfiskace ruských rezerv centrální banky, částečně kvůli obavám, že by to mohlo podkopat důvěru ve finanční systém založený na dolaru a euru, který je základem globálního obchodu.

Místo toho tvůrci politik usilovali o kreativní řešení. EU směruje mimořádné zisky generované zmrazenými ruskými aktivy – miliardy eur ročně na úrokových příjmech – na pomoc Ukrajině. Skupina G7 použila tyto očekávané zisky jako zástavu pro půjčku ve výši 50 miliard dolarů Kyjevu. A koncem roku 2025 EU odhlasovala trvalou imobilizaci ruských státních aktiv, čímž odpadla potřeba šestiměsíčních hlasování o prodloužení.

Právní vědci zůstávají rozděleni. Někteří tvrdí, že konfiskace je přípustná jako protiopatření podle mezinárodního práva – zákonná reakce na předchozí protiprávní čin. Jiní varují, že by to vytvořilo precedens, který by mohl být použit proti západním zemím, jejichž vlastní aktiva se nacházejí v zahraničních jurisdikcích.

Proč na tom záleží

Zmrazení státních aktiv se stalo určujícím nástrojem státnictví 21. století. Uvalují závažné ekonomické náklady bez kinetické války, ale také vyvolávají hluboké otázky ohledně neutrality globálního finančního systému, limitů státní imunity a toho, zda se řád založený na pravidlech dokáže přizpůsobit éře soupeření velmocí. Vzhledem k tomu, že se zmrazená aktiva hromadí a tlak na jejich využití roste, právní a politické bitvy o tento mechanismus zdaleka neskončily.