Ako funguje zmrazovanie štátnych aktív – a prečo na tom záleží

Čo je zmrazovanie štátnych aktív?

Keď krajiny idú do vojny alebo porušujú medzinárodné normy, ich protivníci siahajú po čoraz účinnejšej zbrani, ktorá si nevyžaduje žiadne rakety: zmrazovanie štátnych aktív. Zmrazenie štátnych aktív blokuje finančné aktíva cudzej vlády – rezervy centrálnej banky, štátne investičné fondy, vklady zlata – uložené v bankách a clearingových centrách v zahraničí, čím sa cieľovej krajine zabráni v prístupe, výbere alebo prevode týchto prostriedkov.

Mechanizmus využíva základnú črtu moderných financií: krajiny neukladajú všetok svoj majetok doma. Centrálne banky bežne ukladajú rezervy v cudzích menách, dlhopisoch a cenných papieroch, ktoré držia depozitári vo významných finančných centrách, ako sú New York, Londýn, Brusel a Tokio. Keď sa uvalí zmrazenie, týmto depozitárom je zákonne zakázané vykonávať akékoľvek transakcie v mene cieľového štátu.

Ako mechanizmus funguje

Zmrazovanie štátnych aktív sa zvyčajne začína výkonným nariadením alebo regulačnou smernicou – nie súdnym rozhodnutím. V Spojených štátoch vydáva Úrad pre kontrolu zahraničných aktív (OFAC) smernice zakazujúce americkým osobám a inštitúciám vykonávať transakcie s určenou zahraničnou centrálnou bankou. V Európskej únii Rada prijíma reštriktívne opatrenia, ktoré sú záväzné pre všetky členské štáty a ich finančné inštitúcie.

Tento rozdiel je právne dôležitý. Keďže zmrazenie je skôr výkonným opatrením než súdnym zabavením, obchádza doktrínu štátnej imunity – princíp podľa medzinárodného zvykového práva, že majetok jedného štátu je chránený pred súdmi iného štátu. Medzinárodný súdny dvor vo svojom rozhodnutí Nemecko vs. Taliansko z roku 2012 potvrdil, že štátne aktíva požívajú silnú ochranu pred súdnym výkonom. Sankcie výkonnej moci však fungujú mimo tohto rámca.

Po zmrazení aktíva nezmiznú. Zostávajú v účtovných knihách depozitára – často centrálneho depozitára cenných papierov, ako je napríklad belgická spoločnosť Euroclear, ktorá drží väčšinu imobilizovaných ruských rezerv. Splatné dlhopisy a kupónové platby sa naďalej kumulujú a generujú miliardy na úrokových príjmoch, ktorých sa sankcionovaný štát nemôže dotknúť.

Historické precedensy

Táto prax siaha desaťročia dozadu. V roku 1979 americký prezident Jimmy Carter zmrazil aktíva iránskej vlády po tom, čo revolucionári obsadili americkú ambasádu v Teheráne. Toto zmrazenie sa týkalo vládnych vkladov, zlata a iných aktív v hodnote miliárd. Niektoré aktíva boli uvoľnené na základe Alžírskej dohody z roku 1981, ktorá ukončila rukojemnícku krízu, ale následné kolá sankcií opakovane zmrazili iránsky majetok.

V roku 2011 Bezpečnostná rada OSN nariadila členským štátom, aby zmrazili aktíva patriace líbyjskému vodcovi Muammarovi Kaddáfímu a jeho úzkemu kruhu počas občianskej vojny. Predtým, po bombovom útoku na Pan Am 103, Líbya zaplatila 2,7 miliardy dolárov na vyrovnanie amerických teroristických nárokov – výsledok, ktorý čiastočne umožnil vplyv, ktorý poskytli zmrazené aktíva.

Dnes Irán a Rusko spolu predstavujú väčšinu z odhadovaných 335 miliárd dolárov zmrazených štátnych aktív na celom svete, podľa správy The News International.

Od zmrazenia k zabaveniu: právna hranica

Zmrazenie aktív je jedna vec; ich konfiškácia je druhá. Medzinárodné právo rozlišuje ostrú hranicu medzi dočasným blokom – zrušiteľným po zrušení sankcií – a trvalým zabavením, ktoré prevádza vlastníctvo. Západné vlády sa zatiaľ vyhýbajú priamej konfiškácii ruských rezerv centrálnej banky, čiastočne kvôli obavám, že by to mohlo podkopať dôveru vo finančný systém založený na dolároch a eurách, ktorý je základom globálneho obchodu.

Namiesto toho politici hľadajú kreatívne riešenia. EÚ smeruje mimoriadne zisky generované zmrazenými ruskými aktívami – miliardy eur ročne na úrokových príjmoch – na pomoc Ukrajine. Skupina G7 použila tieto očakávané zisky ako zábezpeku pre pôžičku pre Kyjev vo výške 50 miliárd dolárov. A koncom roka 2025 EÚ odhlasovala, že ruské štátne aktíva budú imobilizované na dobu neurčitú, čím sa odstráni potreba šesťmesačných hlasovaní o obnovení.

Právni vedci zostávajú rozdelení. Niektorí tvrdia, že konfiškácia je prípustná ako protiopatrenie podľa medzinárodného práva – zákonná odpoveď na predchádzajúci protiprávny čin. Iní varujú, že by to vytvorilo precedens, ktorý by sa mohol obrátiť proti západným krajinám, ktorých vlastné aktíva sa nachádzajú v zahraničných jurisdikciách.

Prečo na tom záleží

Zmrazovanie štátnych aktív sa stalo určujúcim nástrojom štátnictva 21. storočia. Ukladajú vážne ekonomické náklady bez kinetickej vojny, ale tiež vyvolávajú hlboké otázky o neutralite globálneho finančného systému, hraniciach štátnej imunity a o tom, či sa poriadok založený na pravidlách dokáže prispôsobiť ére súperenia veľmocí. Keďže sa zmrazené aktíva hromadia a tlak na ich využitie rastie, právne a politické bitky o tento mechanizmus zďaleka neskončili.