Jak działają zamrożenia aktywów państwowych – i dlaczego mają znaczenie

Czym jest zamrożenie aktywów państwowych?

Kiedy państwa idą na wojnę lub naruszają normy międzynarodowe, ich przeciwnicy sięgają po coraz potężniejszą broń, która nie wymaga użycia rakiet: zamrożenie aktywów państwowych. Zamrożenie aktywów państwowych blokuje aktywa finansowe obcego rządu – rezerwy banku centralnego, państwowe fundusze inwestycyjne, depozyty złota – przechowywane w bankach i izbach rozliczeniowych za granicą, uniemożliwiając krajowi docelowemu dostęp, wypłatę lub transfer tych środków.

Mechanizm ten wykorzystuje podstawową cechę nowoczesnych finansów: kraje nie przechowują całego swojego majątku w kraju. Banki centralne rutynowo lokują rezerwy w walutach obcych, obligacjach i papierach wartościowych przechowywanych przez depozytariuszy w głównych centrach finansowych, takich jak Nowy Jork, Londyn, Bruksela i Tokio. W przypadku nałożenia blokady depozytariusze ci mają prawny zakaz wykonywania jakichkolwiek transakcji w imieniu państwa objętego sankcjami.

Jak działa ten mechanizm

Zamrożenia aktywów państwowych zazwyczaj rozpoczynają się od zarządzenia wykonawczego lub dyrektywy regulacyjnej – a nie od orzeczenia sądu. W Stanach Zjednoczonych Urząd Kontroli Aktywów Zagranicznych (OFAC) wydaje dyrektywy zakazujące osobom i instytucjom amerykańskim angażowania się w transakcje z wyznaczonym zagranicznym bankiem centralnym. W Unii Europejskiej Rada przyjmuje środki ograniczające, które są wiążące dla wszystkich państw członkowskich i ich instytucji finansowych.

To rozróżnienie ma znaczenie prawne. Ponieważ zamrożenie jest działaniem wykonawczym, a nie zajęciem sądowym, omija doktrynę immunitetu państwowego – zasadę prawa międzynarodowego zwyczajowego, zgodnie z którą majątek jednego państwa jest chroniony przed sądami innego państwa. Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w swoim orzeczeniu Niemcy przeciwko Włochom z 2012 r. potwierdził, że aktywa państwowe korzystają z silnej ochrony przed egzekucją sądową. Jednak sankcje władzy wykonawczej działają poza tymi ramami.

Po zamrożeniu aktywa nie znikają. Pozostają w księgach depozytariusza – często centralnego depozytu papierów wartościowych, takiego jak belgijski Euroclear, który przechowuje większość unieruchomionych rezerw Rosji. Wykup obligacji i płatności kuponowe nadal się kumulują, generując miliardy dochodów z odsetek, których państwo objęte sankcjami nie może dotknąć.

Precedensy historyczne

Praktyka ta sięga dziesięcioleci. W 1979 r. prezydent USA Jimmy Carter zamroził aktywa rządu irańskiego po tym, jak rewolucjoniści zajęli ambasadę amerykańską w Teheranie. Zamrożenie to objęło depozyty rządowe, złoto i inne aktywa o wartości miliardów dolarów. Niektóre aktywa zostały zwolnione na mocy porozumień algierskich z 1981 r., które zakończyły kryzys zakładników, ale kolejne rundy sankcji wielokrotnie zamrażały irański majątek.

W 2011 r. Rada Bezpieczeństwa ONZ nakazała państwom członkowskim zamrożenie aktywów należących do libijskiego przywódcy Muammara Kaddafiego i jego bliskiego otoczenia podczas wojny domowej. Wcześniej, po zamachu na lot Pan Am 103, Libia zapłaciła 2,7 miliarda dolarów w celu uregulowania amerykańskich roszczeń związanych z terroryzmem – wynik ten był częściowo możliwy dzięki dźwigni, jaką zapewniały zamrożone aktywa.

Obecnie Iran i Rosja łącznie odpowiadają za większość szacowanych na 335 miliardów dolarów zamrożonych aktywów państwowych na całym świecie, zgodnie z raportem The News International.

Od zamrożenia do zajęcia: granica prawna

Zamrożenie aktywów to jedno; ich konfiskata to drugie. Prawo międzynarodowe wyznacza wyraźną linię między tymczasową blokadą – odwracalną po zniesieniu sankcji – a trwałym zajęciem, które przenosi własność. Rządy zachodnie jak dotąd powstrzymały się od całkowitej konfiskaty rezerw rosyjskiego banku centralnego, częściowo z powodu obaw, że mogłoby to podważyć zaufanie do systemu finansowego opartego na dolarze i euro, który stanowi podstawę globalnego handlu.

Zamiast tego decydenci szukają kreatywnych obejść. UE kieruje nieoczekiwane zyski generowane przez zamrożone rosyjskie aktywa – miliardy euro rocznie z tytułu dochodów z odsetek – na pomoc dla Ukrainy. Grupa G7 wykorzystała te oczekiwane zyski jako zabezpieczenie pożyczki w wysokości 50 miliardów dolarów dla Kijowa. A pod koniec 2025 r. UE przegłosowała bezterminowe unieruchomienie rosyjskich aktywów państwowych, eliminując potrzebę sześciomiesięcznych głosowań w sprawie przedłużenia.

Uczeni prawa pozostają podzieleni. Niektórzy twierdzą, że konfiskata jest dopuszczalna jako środek zaradczy na mocy prawa międzynarodowego – zgodna z prawem odpowiedź na wcześniejsze bezprawne działanie. Inni ostrzegają, że ustanowiłoby to precedens, który mógłby zostać obrócony przeciwko państwom zachodnim, których własne aktywa znajdują się w obcych jurysdykcjach.

Dlaczego to ma znaczenie

Zamrożenia aktywów państwowych stały się definiującym narzędziem sztuki rządzenia w XXI wieku. Nakładają one poważne koszty ekonomiczne bez wojny kinetycznej, ale rodzą również głębokie pytania o neutralność globalnego systemu finansowego, granice immunitetu państwowego i to, czy porządek oparty na zasadach może dostosować się do ery rywalizacji wielkich mocarstw. W miarę jak zamrożone aktywa się gromadzą, a presja na ich wykorzystanie rośnie, prawne i polityczne bitwy o ten mechanizm są dalekie od zakończenia.