Wie das Einfrieren von Staatsvermögen funktioniert – und warum es wichtig ist

Was ist das Einfrieren von Staatsvermögen?

Wenn Nationen Krieg führen oder gegen internationale Normen verstoßen, greifen ihre Gegner zu einer zunehmend wirksamen Waffe, die keine Raketen benötigt: dem Einfrieren von Staatsvermögen. Das Einfrieren von Staatsvermögen blockiert die finanziellen Bestände einer ausländischen Regierung – Zentralbankreserven, staatliche Investmentfonds, Goldreserven –, die in Banken und Clearingstellen im Ausland gehalten werden, und hindert das Zielland daran, auf diese Gelder zuzugreifen, sie abzuheben oder zu transferieren.

Der Mechanismus nutzt ein grundlegendes Merkmal des modernen Finanzwesens: Die Länder bewahren nicht ihren gesamten Reichtum im Inland auf. Zentralbanken parken routinemäßig Reserven in fremden Währungen, Anleihen und Wertpapieren, die von Verwahrstellen in wichtigen Finanzzentren wie New York, London, Brüssel und Tokio gehalten werden. Wenn ein Einfrieren verhängt wird, ist es diesen Verwahrstellen gesetzlich untersagt, Transaktionen im Namen des betroffenen Staates auszuführen.

Wie der Mechanismus funktioniert

Das Einfrieren von Staatsvermögen beginnt in der Regel mit einer Exekutivanordnung oder einer aufsichtsrechtlichen Anweisung – nicht mit einem Gerichtsurteil. In den Vereinigten Staaten erlässt das Office of Foreign Assets Control (OFAC) Anweisungen, die es US-Personen und -Institutionen verbieten, Transaktionen mit der designierten ausländischen Zentralbank einzugehen. In der Europäischen Union verabschiedet der Rat restriktive Maßnahmen, die alle Mitgliedstaaten und ihre Finanzinstitute binden.

Diese Unterscheidung ist rechtlich von Bedeutung. Da das Einfrieren eine Exekutivmaßnahme und keine gerichtliche Beschlagnahmung ist, umgeht es die Doktrin der Staatenimmunität – den Grundsatz des Völkergewohnheitsrechts, dass das Eigentum eines Staates vor den Gerichten eines anderen Staates geschützt ist. Der Internationale Gerichtshof bestätigte in seinem Urteil Deutschland gegen Italien aus dem Jahr 2012, dass Staatsvermögen einen starken Schutz vor gerichtlicher Vollstreckung genießt. Sanktionen der Exekutive operieren jedoch außerhalb dieses Rahmens.

Sobald die Vermögenswerte eingefroren sind, verschwinden sie nicht. Sie verbleiben in den Büchern der Verwahrstelle – oft einer zentralen Wertpapierverwahrstelle wie dem in Belgien ansässigen Euroclear, das den Großteil der immobilisierten russischen Reserven hält. Fällig werdende Anleihen und Kuponzahlungen akkumulieren sich weiterhin und generieren Milliardeneinnahmen an Zinsen, die der sanktionierte Staat nicht antasten kann.

Historische Präzedenzfälle

Die Praxis reicht Jahrzehnte zurück. Im Jahr 1979 fror US-Präsident Jimmy Carter das Vermögen der iranischen Regierung ein, nachdem Revolutionäre die amerikanische Botschaft in Teheran besetzt hatten. Dieses Einfrieren umfasste staatliche Einlagen, Gold und andere Bestände im Wert von Milliarden. Einige Vermögenswerte wurden im Rahmen der Algier-Abkommen von 1981 freigegeben, die die Geiselkrise beendeten, aber nachfolgende Sanktionsrunden froren das iranische Vermögen mehrfach wieder ein.

Im Jahr 2011 wies der UN-Sicherheitsrat die Mitgliedstaaten an, das Vermögen des libyschen Führers Muammar Gaddafi und seines inneren Kreises während des Bürgerkriegs einzufrieren. Zuvor, nach dem Bombenanschlag auf Pan Am 103, zahlte Libyen 2,7 Milliarden Dollar, um amerikanische Terrorismusforderungen zu begleichen – ein Ergebnis, das teilweise durch die Hebelwirkung der eingefrorenen Vermögenswerte ermöglicht wurde.

Heute entfallen auf den Iran und Russland zusammen der Großteil der geschätzten 335 Milliarden Dollar an weltweit eingefrorenen Staatsvermögen, wie aus einem Bericht von The News International hervorgeht.

Vom Einfrieren zur Beschlagnahmung: die rechtliche Grenze

Das Einfrieren von Vermögenswerten ist das eine, die Beschlagnahmung das andere. Das Völkerrecht zieht eine scharfe Grenze zwischen einer vorübergehenden Blockade – die bei Aufhebung der Sanktionen rückgängig gemacht werden kann – und einer dauerhaften Beschlagnahmung, die das Eigentum überträgt. Westliche Regierungen haben bisher von einer vollständigen Beschlagnahmung der russischen Zentralbankreserven abgesehen, zum Teil aus Sorge, dass dies das Vertrauen in das auf Dollar und Euro basierende Finanzsystem, das den Welthandel untermauert, untergraben könnte.

Stattdessen haben die politischen Entscheidungsträger kreative Umgehungen verfolgt. Die EU leitet die zusätzlichen Gewinne, die durch eingefrorene russische Vermögenswerte erzielt werden – jährliche Zinseinnahmen in Milliardenhöhe – in die Hilfe für die Ukraine um. Die G7 nutzten diese erwarteten Gewinne als Sicherheit für ein 50-Milliarden-Dollar-Darlehen an Kiew. Und Ende 2025 stimmte die EU dafür, russisches Staatsvermögen auf unbestimmte Zeit zu immobilisieren, wodurch die Notwendigkeit halbjährlicher Erneuerungswahlen entfiel.

Rechtswissenschaftler sind weiterhin geteilter Meinung. Einige argumentieren, dass die Beschlagnahmung als Gegenmaßnahme nach internationalem Recht zulässig ist – eine rechtmäßige Reaktion auf eine frühere rechtswidrige Handlung. Andere warnen davor, dass dies einen Präzedenzfall schaffen würde, der gegen westliche Nationen verwendet werden könnte, deren eigene Vermögenswerte sich in ausländischen Gerichtsbarkeiten befinden.

Warum es wichtig ist

Das Einfrieren von Staatsvermögen hat sich zu einem bestimmenden Instrument der Staatskunst des 21. Jahrhunderts entwickelt. Es verursacht schwere wirtschaftliche Kosten ohne kinetische Kriegsführung, wirft aber auch tiefgreifende Fragen nach der Neutralität des globalen Finanzsystems, den Grenzen der Staatenimmunität und der Frage auf, ob sich die regelbasierte Ordnung an eine Ära des Großmachtwettbewerbs anpassen kann. Da sich eingefrorene Vermögenswerte anhäufen und der Druck, sie zu nutzen, wächst, sind die rechtlichen und politischen Auseinandersetzungen über diesen Mechanismus noch lange nicht beendet.