Cómo funcionan las congelaciones de activos soberanos y por qué son importantes

¿Qué es una congelación de activos soberanos?

Cuando las naciones entran en guerra o violan las normas internacionales, sus adversarios recurren a un arma cada vez más potente que no requiere misiles: la congelación de activos soberanos. Una congelación de activos soberanos bloquea las tenencias financieras de un gobierno extranjero (reservas del banco central, fondos de inversión estatales, depósitos de oro) mantenidas en bancos y cámaras de compensación en el extranjero, impidiendo que el país objetivo acceda, retire o transfiera esos fondos.

El mecanismo explota una característica básica de las finanzas modernas: los países no guardan toda su riqueza en casa. Los bancos centrales suelen depositar reservas en divisas extranjeras, bonos y valores mantenidos por custodios en los principales centros financieros como Nueva York, Londres, Bruselas y Tokio. Cuando se impone una congelación, esos custodios tienen legalmente prohibido ejecutar cualquier transacción en nombre del Estado objetivo.

Cómo funciona el mecanismo

Las congelaciones de activos soberanos suelen comenzar con una orden ejecutiva o directiva regulatoria, no con una resolución judicial. En Estados Unidos, la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC) emite directivas que prohíben a las personas e instituciones estadounidenses realizar transacciones con el banco central extranjero designado. En la Unión Europea, el Consejo adopta medidas restrictivas que vinculan a todos los Estados miembros y a sus instituciones financieras.

Esta distinción es importante desde el punto de vista jurídico. Dado que la congelación es una acción ejecutiva y no una incautación judicial, elude la doctrina de la inmunidad soberana, el principio del derecho internacional consuetudinario según el cual los bienes de un Estado están protegidos de los tribunales de otro Estado. La Corte Internacional de Justicia afirmó en su sentencia de 2012 Alemania contra Italia que los activos soberanos gozan de una sólida protección contra la ejecución judicial. Pero las sanciones del poder ejecutivo operan fuera de ese marco.

Una vez congelados, los activos no desaparecen. Permanecen en los libros del custodio, a menudo un depositario central de valores como Euroclear, con sede en Bélgica, que posee la mayor parte de las reservas inmovilizadas de Rusia. Los bonos que vencen y los pagos de cupones siguen acumulándose, generando miles de millones en ingresos por intereses que el Estado sancionado no puede tocar.

Precedentes históricos

La práctica se remonta a décadas atrás. En 1979, el presidente estadounidense Jimmy Carter congeló los activos del gobierno iraní después de que los revolucionarios tomaran la embajada estadounidense en Teherán. Esa congelación cubrió depósitos gubernamentales, oro y otras tenencias por valor de miles de millones. Algunos activos fueron liberados en virtud de los Acuerdos de Argel de 1981 que pusieron fin a la crisis de los rehenes, pero rondas posteriores de sanciones volvieron a congelar la riqueza iraní varias veces.

En 2011, el Consejo de Seguridad de la ONU ordenó a los Estados miembros congelar los activos pertenecientes al líder libio Muamar Gadafi y a su círculo íntimo durante la guerra civil. Anteriormente, tras el atentado de Pan Am 103, Libia pagó 2.700 millones de dólares para resolver las reclamaciones estadounidenses por terrorismo, un resultado en parte facilitado por la influencia que proporcionaban los activos congelados.

Hoy en día, Irán y Rusia juntos representan la mayor parte de los aproximadamente 335.000 millones de dólares en activos soberanos congelados en todo el mundo, según un informe de The News International.

De la congelación a la incautación: la frontera legal

Congelar activos es una cosa; confiscarlos es otra. El derecho internacional traza una línea clara entre un bloqueo temporal, reversible cuando se levantan las sanciones, y una incautación permanente que transfiere la propiedad. Hasta ahora, los gobiernos occidentales no han llegado a la confiscación total de las reservas del banco central ruso, en parte por temor a que pudiera socavar la confianza en el sistema financiero basado en el dólar y el euro que sustenta el comercio mundial.

En cambio, los responsables políticos han buscado soluciones creativas. La UE canaliza los beneficios extraordinarios generados por los activos rusos congelados (miles de millones de euros en ingresos anuales por intereses) hacia la ayuda a Ucrania. El G7 utilizó esos beneficios previstos como garantía para un préstamo de 50.000 millones de dólares a Kiev. Y a finales de 2025, la UE votó a favor de inmovilizar indefinidamente los activos soberanos rusos, eliminando la necesidad de votaciones de renovación semestrales.

Los juristas siguen divididos. Algunos sostienen que la confiscación está permitida como contramedida en virtud del derecho internacional, una respuesta lícita a un acto ilícito previo. Otros advierten de que sentaría un precedente que podría volverse contra las naciones occidentales cuyos propios activos se encuentran en jurisdicciones extranjeras.

Por qué es importante

Las congelaciones de activos soberanos se han convertido en una herramienta definitoria del arte de gobernar del siglo XXI. Imponen graves costes económicos sin guerra cinética, pero también plantean profundas cuestiones sobre la neutralidad del sistema financiero mundial, los límites de la inmunidad soberana y si el orden basado en normas puede adaptarse a una era de competencia entre grandes potencias. A medida que se acumulan los activos congelados y aumenta la presión para utilizarlos, las batallas legales y políticas sobre este mecanismo están lejos de haber terminado.