Comment fonctionnent les gels d'avoirs souverains – et pourquoi ils sont importants

Qu'est-ce qu'un gel d'avoirs souverains ?

Lorsque des nations entrent en guerre ou violent les normes internationales, leurs adversaires se saisissent d'une arme de plus en plus puissante qui ne nécessite aucun missile : le gel d'avoirs souverains. Un gel d'avoirs souverains bloque les avoirs financiers d'un gouvernement étranger – réserves de banque centrale, fonds d'investissement publics, dépôts d'or – détenus dans des banques et des chambres de compensation à l'étranger, empêchant le pays ciblé d'accéder, de retirer ou de transférer ces fonds.

Ce mécanisme exploite une caractéristique fondamentale de la finance moderne : les pays ne conservent pas toute leur richesse chez eux. Les banques centrales placent régulièrement des réserves en devises étrangères, en obligations et en titres détenus par des dépositaires dans les principaux centres financiers comme New York, Londres, Bruxelles et Tokyo. Lorsqu'un gel est imposé, ces dépositaires sont légalement interdits d'exécuter toute transaction pour le compte de l'État ciblé.

Comment fonctionne le mécanisme

Les gels d'avoirs souverains commencent généralement par un décret présidentiel ou une directive réglementaire – et non par une décision de justice. Aux États-Unis, l'Office of Foreign Assets Control (OFAC) émet des directives interdisant aux personnes et institutions américaines d'effectuer des transactions avec la banque centrale étrangère désignée. Dans l'Union européenne, le Conseil adopte des mesures restrictives qui lient tous les États membres et leurs institutions financières.

Cette distinction est importante sur le plan juridique. Étant donné que le gel est une action exécutive plutôt qu'une saisie judiciaire, il contourne la doctrine de l'immunité souveraine – le principe du droit international coutumier selon lequel les biens d'un État sont protégés contre les tribunaux d'un autre État. La Cour internationale de justice a affirmé dans son arrêt Allemagne c. Italie de 2012 que les avoirs souverains bénéficient d'une forte protection contre l'exécution judiciaire. Mais les sanctions du pouvoir exécutif opèrent en dehors de ce cadre.

Une fois gelés, les actifs ne disparaissent pas. Ils restent inscrits dans les livres du dépositaire – souvent un dépositaire central de titres comme Euroclear, basé en Belgique, qui détient la majeure partie des réserves immobilisées de la Russie. Les obligations arrivant à échéance et les paiements de coupons continuent de s'accumuler, générant des milliards de revenus d'intérêts que l'État sanctionné ne peut pas toucher.

Précédents historiques

La pratique remonte à plusieurs décennies. En 1979, le président américain Jimmy Carter a gelé les avoirs du gouvernement iranien après que des révolutionnaires ont pris d'assaut l'ambassade américaine à Téhéran. Ce gel concernait les dépôts gouvernementaux, l'or et d'autres avoirs d'une valeur de plusieurs milliards de dollars. Certains actifs ont été libérés en vertu des accords d'Alger de 1981 qui ont mis fin à la crise des otages, mais des séries ultérieures de sanctions ont regelé la richesse iranienne à plusieurs reprises.

En 2011, le Conseil de sécurité de l'ONU a ordonné aux États membres de geler les avoirs appartenant au dirigeant libyen Mouammar Kadhafi et à son cercle restreint pendant la guerre civile. Auparavant, après l'attentat de Lockerbie, la Libye a versé 2,7 milliards de dollars pour régler les plaintes américaines pour terrorisme – un résultat en partie rendu possible par l'effet de levier que les avoirs gelés ont fourni.

Aujourd'hui, l'Iran et la Russie représentent ensemble la majeure partie des quelque 335 milliards de dollars d'avoirs souverains gelés dans le monde, selon un reportage de The News International.

Du gel à la saisie : la frontière juridique

Geler des actifs est une chose ; les confisquer en est une autre. Le droit international établit une distinction nette entre un blocage temporaire – réversible lorsque les sanctions sont levées – et une saisie permanente qui transfère la propriété. Les gouvernements occidentaux se sont jusqu'à présent abstenus de confisquer purement et simplement les réserves de la banque centrale russe, en partie par crainte que cela ne mine la confiance dans le système financier basé sur le dollar et l'euro qui sous-tend le commerce mondial.

Au lieu de cela, les décideurs politiques ont recherché des solutions de contournement créatives. L'UE canalise les bénéfices exceptionnels générés par les avoirs russes gelés – des milliards d'euros de revenus d'intérêts annuels – vers l'aide à l'Ukraine. Le G7 a utilisé ces bénéfices attendus comme garantie pour un prêt de 50 milliards de dollars à Kyiv. Et fin 2025, l'UE a voté l'immobilisation indéfinie des avoirs souverains russes, supprimant ainsi la nécessité de votes de renouvellement semestriels.

Les juristes restent divisés. Certains soutiennent que la confiscation est autorisée en tant que contre-mesure en vertu du droit international – une réponse légale à un acte répréhensible antérieur. D'autres avertissent que cela créerait un précédent qui pourrait être retourné contre les nations occidentales dont les propres actifs se trouvent dans des juridictions étrangères.

Pourquoi c'est important

Les gels d'avoirs souverains sont devenus un outil déterminant de l'art de gouverner au XXIe siècle. Ils imposent de lourds coûts économiques sans guerre cinétique, mais ils soulèvent également des questions profondes sur la neutralité du système financier mondial, les limites de l'immunité souveraine et la capacité de l'ordre fondé sur des règles à s'adapter à une ère de concurrence entre grandes puissances. Alors que les avoirs gelés s'accumulent et que la pression pour les utiliser augmente, les batailles juridiques et politiques autour de ce mécanisme sont loin d'être terminées.