Wie das irakische Muhasasa-System der Machtteilung funktioniert

Ein Land, das durch Design gespalten ist

Jedes Mal, wenn der Irak eine neue Regierung bildet, gilt die gleiche ungeschriebene Regel: Der Premierminister muss ein schiitischer Araber sein, der Präsident muss ein Kurde sein und der Parlamentssprecher muss ein sunnitischer Araber sein. Diese informelle Vereinbarung, bekannt als Muhasasa (arabisch für „Zuteilung“), bestimmt das politische Leben des Irak seit dem Sturz von Saddam Hussein im Jahr 2003. Sie ist nicht in der Verfassung verankert, prägt aber jede Wahl, jedes Kabinett und jeden Machtkampf in Bagdad.

Ursprünge nach der Invasion

Das Konzept entstand in den frühen 1990er Jahren unter irakischen Oppositionsführern im Exil, die sich einen Staat nach Saddam vorstellten, in dem keine einzelne Gruppe die Macht monopolisieren könnte. Nach der von den USA geführten Invasion im Jahr 2003 formalisierten amerikanische Administratoren und irakische Politiker die Idee in der Praxis. Das Ziel war einfach: den drei größten Gemeinschaften des Irak – schiitischen Arabern (etwa 60 % der Bevölkerung), sunnitischen Arabern (etwa 20 %) und Kurden (15–20 %) – garantierte Sitze am Tisch zu geben.

Die Verfassung von 2005 etablierte den Irak als föderale parlamentarische Republik, kodifizierte aber nie das ethnische Quotensystem. Stattdessen wurde Muhasasa zu einer fest verankerten politischen Norm, die nicht nur die drei höchsten Posten, sondern über 1.000 hochrangige Regierungspositionen entlang konfessioneller und ethnischer Linien verteilte, von Kabinettsministern bis hin zu Leitern staatlicher Behörden.

Wie die Regierungsbildung funktioniert

Der Regierungsbildungsprozess im Irak ist notorisch langsam. Nach den Parlamentswahlen muss der Repräsentantenrat zunächst einen Sprecher (Sunniten) und dann einen Präsidenten (Kurden) mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit wählen. Der Präsident beauftragt dann den Führer des größten Parlamentsblocks mit der Bildung eines Kabinetts – immer ein schiitischer Politiker –, der 30 Tage Zeit hat, eine Regierung zusammenzustellen und ein parlamentarisches Vertrauensvotum zu gewinnen.

In der Praxis dauert der Prozess viel länger. Seit 2003 war jede Regierungsbildung mit monatelangen Hinterzimmerverhandlungen zwischen Dutzenden von Parteien verbunden. Die kürzeste Verzögerung – 131 Tage im Jahr 2014 – galt als schnell. Die längste, in den Jahren 2021–2022, zog sich über 382 Tage hin, bevor Mohammed Shia al-Sudani schließlich sein Amt antrat.

Die Verzögerungen sind strukturell bedingt. Ein Urteil des Obersten Bundesgerichts aus dem Jahr 2010 entschied, dass der „größte Parlamentsblock“ entweder die Partei mit den meisten Sitzen oder eine nach der Wahl gebildete Koalition bedeuten könnte. Diese Interpretation öffnete Tür und Tor für endlose Geschäfte nach den Wahlen und belohnte faktisch die Hinterzimmerpolitik gegenüber den Wahlergebnissen.

Warum Kritiker die Abschaffung fordern

Die Verteidiger von Muhasasa argumentieren, dass es verhindert, dass eine Gemeinschaft dominiert, und den Irak vor einer vollständigen Zersplitterung bewahrt hat. Aber Kritiker – und das ist mittlerweile die Mehrheit der Iraker – sehen das System als eine Maschine für Korruption und Dysfunktion.

Da Positionen eher nach Quote als nach Kompetenz vergeben werden, werden Beamte oft eher aufgrund ihrer Loyalität zu einem Parteiführer als aufgrund ihrer Qualifikation ausgewählt. Ministerien werden zu Lehen, und öffentliche Haushalte werden zu Instrumenten der Patronage. Der Irak gehört zu den korruptesten Ländern im Nahen Osten, obwohl er einer der größten Ölproduzenten der Welt ist.

Ausländische Einmischung verschärft das Problem. Sowohl der Iran als auch die Vereinigten Staaten üben erheblichen Einfluss auf die Regierungsbildung aus und legen manchmal ein regelrechtes Veto gegen Kandidaten ein. Dieser äußere Druck verzögert den Prozess weiter und untergräbt das öffentliche Vertrauen in die demokratischen Institutionen.

Der Tishreen-Aufstand und die Rufe nach Veränderung

Im Oktober 2019 gingen Hunderttausende Iraker – überwiegend junge Menschen, überwiegend aus schiitisch geprägten südlichen Städten – auf die Straße, was als Tishreen-Bewegung (Oktober) bekannt wurde. Ihre Hauptforderung war das Ende von Muhasasa und die Etablierung eines auf Staatsbürgerschaft basierenden politischen Systems anstelle eines Systems, das auf konfessioneller Identität basiert.

Die Sicherheitskräfte reagierten mit tödlicher Gewalt, töteten über 600 Demonstranten und verwundeten Tausende. Die Bewegung erzwang den Rücktritt eines Premierministers und vorgezogene Neuwahlen, aber das zugrunde liegende System überlebte. Nachfolgende Wahlen haben gezeigt, dass, obwohl die meisten Iraker eine identitätsbasierte Politik ablehnen, die Wahlmuster weiterhin gemeinschaftlich geprägt sind – zum Teil, weil die Wahlregeln und die institutionelle Gestaltung weiterhin etablierte konfessionelle Parteien begünstigen.

Ein System, das Bestand hat

Das irakische Muhasasa-System ist bemerkenswert widerstandsfähig. Akademische Forschungsergebnisse deuten darauf hin, dass es nicht deshalb Bestand hat, weil die Eliten daran glauben, sondern weil die institutionelle Architektur – Supermehrheitserfordernisse, fragmentierte Parlamente und externer Druck – jede Alternative nahezu unmöglich macht. Die Zwei-Drittel-Hürde für die Wahl eines Präsidenten beispielsweise erzwingt eine sektorenübergreifende Koalitionsbildung und verstärkt so die Machtteilungslogik, die die Demonstranten abschaffen wollen.

Für den Irak ist das Dilemma eklatant: Ein System, das Konflikte verhindern sollte, ist zu einer Quelle chronischer Instabilität geworden, doch seine Abschaffung birgt das Risiko, genau die Spaltungen freizusetzen, die es eindämmen sollte.