Jak działają zawieszenia działalności rządu USA – i dlaczego?

Prawo stojące za blokadą

Stany Zjednoczone są jedną z niewielu demokracji na świecie, w których brak uchwalenia budżetu może zmusić rząd do zamknięcia swoich drzwi. Mechanizm ten wywodzi się z Antideficiency Act, ustawy po raz pierwszy uchwalonej po wojnie secesyjnej w 1870 roku i gruntownie zaktualizowanej w 1950 roku. Prawo to zabrania agencjom federalnym wydawania lub zobowiązywania pieniędzy bez zgody Kongresu. Swoją moc czerpie z artykułu I, sekcji 9 Konstytucji: „Żadne pieniądze nie będą wypłacane ze Skarbu Państwa, z wyjątkiem przypadków wynikających z Ustawy Budżetowej”.

Każdego roku Kongres musi uchwalić 12 rocznych ustaw budżetowych, aby sfinansować różne części rządu federalnego. Kiedy ustawodawcy nie uchwalą tych ustaw – lub tymczasowego rozwiązania awaryjnego zwanego rezolucją kontynuacyjną – przed upływem terminu, agencje objęte brakującym prawodawstwem muszą wstrzymać działalność inną niż niezbędna. To wstrzymanie to zawieszenie działalności rządu.

Kto pracuje, a kto zostaje w domu

Podczas zawieszenia działalności rządu pracownicy federalni dzielą się na dwie kategorie. Pracownicy wyłączeni (niezbędni) – w tym czynny personel wojskowy, kontrolerzy ruchu lotniczego, funkcjonariusze organów ścigania i personel szpitali w placówkach federalnych – muszą kontynuować pracę, ale nie otrzymują wypłat do czasu zakończenia zawieszenia. Pracownicy niewyłączeni są całkowicie urlopowani: nie mogą legalnie wykonywać żadnej pracy.

Ustawa podpisana w 2019 roku, Government Employee Fair Treatment Act, gwarantuje obecnie, że wszyscy dotknięci pracownicy federalni otrzymają wyrównanie wynagrodzenia po przywróceniu finansowania. Przed tą ustawą wyrównanie wynagrodzenia nie było automatyczne i wymagało za każdym razem odrębnej ustawy Kongresu.

Co działa, a co przestaje

Obowiązkowe programy wydatków, takie jak Social Security, Medicare i spłaty długu Skarbu Państwa, są kontynuowane, ponieważ są finansowane poza rocznym procesem budżetowym. Obowiązki konstytucyjne, w tym sądy i sam Kongres, również działają.

Jednak usługi uznaniowe ponoszą straty. Przetwarzanie paszportów znacznie zwalnia. National Institutes of Health przestaje przyjmować nowych pacjentów i zamraża przeglądy grantów. Pożyczki Small Business Administration utykają w martwym punkcie. Zaległości w przetwarzaniu IRS piętrzą się, potencjalnie opóźniając miliardy dolarów zwrotów podatków. Obsada TSA na lotniskach może gwałtownie spaść, wydłużając kolejki bezpieczeństwa w całym kraju.

Ekonomiczna cena

Zawieszenia działalności rządu są kosztowne – i rzadko przynoszą oszczędności. Congressional Budget Office oszacowało, że 35-dniowe zawieszenie działalności rządu w latach 2018–2019 zmniejszyło PKB o około 11 miliardów dolarów, z czego 3 miliardy dolarów zostały trwale utracone. Wyrównanie wynagrodzenia dla urlopowanych pracowników niweluje wszelkie oszczędności wynikające z zawieszenia działalności, co oznacza, że podatnicy faktycznie płacą pracownikom za czas, w którym prawnie nie mogli pracować.

Efekty uboczne rozciągają się daleko poza Waszyngton. Federalni wykonawcy – którym nie gwarantuje się wyrównania wynagrodzenia – tracą dochody. Lokalne firmy w pobliżu obiektów federalnych odnotowują gwałtowny spadek przychodów. A opóźnione usługi rządowe spowalniają aktywność gospodarczą w sektorach od mieszkalnictwa po pożyczki dla małych firm.

Krótka historia zawieszeń działalności rządu

Od czasu rozpoczęcia nowoczesnego procesu budżetowego w 1976 roku nastąpiło około 20 luk w finansowaniu, chociaż wiele z nich trwało tylko weekend z minimalnymi zakłóceniami. Główne zawieszenia działalności rządu obejmują:

• 1995–1996 — 26 dni, spowodowane impasem budżetowym między prezydentem Clintonem a republikańskim Kongresem
• 2013 — 16 dni, z powodu sporów dotyczących Affordable Care Act
• 2018–2019 — 35 dni, z powodu finansowania muru granicznego
• 2025 — 43 dni, najdłuższe w historii USA

Wzór ujawnia, że zawieszenia działalności rządu stały się dłuższe i częstsze wraz z pogłębianiem się polaryzacji partyjnej. To, co kiedyś było rzadką czkawką budżetową, przekształciło się w powtarzającą się broń polityczną.

Dlaczego tylko Ameryka?

Większość demokracji parlamentarnych całkowicie unika tego problemu. W krajach takich jak Wielka Brytania, Kanada i Niemcy, jeśli rząd nie może uchwalić budżetu, finansowanie z poprzedniego roku zazwyczaj jest kontynuowane automatycznie – lub brak uchwalenia budżetu powoduje nowe wybory. Stany Zjednoczone są niemal jedynym krajem, który łączy sztywny podział władzy z ramami prawnymi, które zmuszają agencje do zamknięcia, gdy politycy się nie zgadzają.

Propozycje zreformowania systemu – takie jak automatyczne rezolucje kontynuacyjne, które utrzymałyby działalność rządu na poprzednich poziomach finansowania – były wielokrotnie wprowadzane w Kongresie, ale nigdy nie zostały uchwalone. Krytycy argumentują, że groźba zawieszenia działalności rządu daje ustawodawcom przewagę w negocjacjach; zwolennicy reformy odpowiadają, że branie usług rządowych jako zakładnika szkodzi milionom Amerykanów, którzy od nich zależą.