Wie Chinas Nationaler Volkskongress funktioniert

Die größte Legislative der Welt, von der Sie noch nie gehört haben

Jedes Frühjahr versammeln sich fast 3.000 Delegierte in der Großen Halle des Volkes in Peking – einem kolossalen Gebäude am Tiananmen-Platz – zu einer der wichtigsten politischen Zusammenkünfte der Welt. Der Nationale Volkskongress (NVK) ist formell das oberste Staatsorgan Chinas, die Spitze seines Gesetzgebungssystems und das größte parlamentarische Gremium der Welt. Doch für die meisten Außenstehenden bleibt er undurchsichtig und wird oft als Formalität abgetan. Die Realität ist differenzierter.

Was ist der NVK?

Der NVK wurde 1954 im Rahmen der ersten Verfassung Chinas gegründet und ist als höchste Autorität der Volksrepublik China verankert. Auf dem Papier steht er über jeder anderen Institution – der Präsident, der Staatsrat (Kabinett), die Militärkommission und die Gerichte sind ihm formell rechenschaftspflichtig. In der Praxis agiert er jedoch in einem politischen Rahmen, in dem die Kommunistische Partei Chinas (KPCh) eine verfassungsmäßig garantierte Führungsrolle innehat.

Die rund 2.977 Abgeordneten des NVK (Stand des 14. NVK, gewählt 2023) stammen aus 35 Wahleinheiten: Chinas 31 Provinzen, autonomen Regionen und direkt der Zentralregierung unterstellten Städte; der Volksbefreiungsarmee; und Sondergremien, die Hongkong und taiwanesische Landsleute vertreten. Die Delegierten haben eine Amtszeit von fünf Jahren und werden durch ein gestuftes indirektes Wahlsystem gewählt – lokale Kongresse wählen Provinz-Kongresse, die wiederum NVK-Delegierte wählen. Laut Recherchen des Ash Center der Harvard University sind rund 70 Prozent der Delegierten KPCh-Mitglieder.

Welche Befugnisse hat der NVK?

Die formellen Befugnisse des NVK sind weitreichend. Laut Chinas Verfassung und einer Analyse der Congressional-Executive Commission on China kann das Gremium:

• Die nationale Verfassung ändern
• Grundgesetze (Straf-, Zivil- und Staatsorganisationsgesetze) erlassen und aufheben
• Den Präsidenten und Vizepräsidenten wählen und absetzen
• Den vom Präsidenten nominierten Premierminister bestätigen
• Den nationalen Haushalt und die wirtschaftlichen Entwicklungspläne ratifizieren
• Kriegserklärungen und Ausnahmezustände genehmigen

Kurz gesagt, er hat alle Befugnisse, die ein Parlament irgendwo haben könnte – zumindest auf dem Papier.

Der Ständige Ausschuss: Wo die eigentliche Arbeit stattfindet

Da der gesamte NVK nur 10 bis 14 Tage pro Jahr zusammentritt, fällt der Großteil der Gesetzgebungsarbeit an sein ständiges Gremium: den Ständigen Ausschuss des NVK (NPCSC). Mit rund 170 Mitgliedern tagt der NPCSC alle zwei Monate und erlässt den Großteil der chinesischen Gesetze zwischen den vollständigen NVK-Sitzungen. Wie NPC Observer, eine spezialisierte Forschungsplattform, erklärt, interpretiert der Ständige Ausschuss auch die Verfassung und beaufsichtigt die Regierungsministerien.

Ist der NVK wirklich nur ein Gummistempel?

Das Etikett „Gummistempel“ ist in westlichen Kommentaren üblich – und hat eine reale Grundlage. Abstimmungen über wichtige Gesetze werden routinemäßig mit Zustimmungsraten von über 90 Prozent verabschiedet. Die KPCh kontrolliert den Nominierungsprozess auf allen Ebenen, was bedeutet, dass es innerhalb der Kammer keine echte Opposition gibt. Gesetze werden nicht zwischen rivalisierenden Parteien wie in Westminster- oder US-amerikanischen Systemen debattiert.

Aber Wissenschaftler warnen davor, den NVK als rein zeremoniell zu betrachten. Wie Tony Saich von Harvard feststellt, kann die Ausarbeitung wichtiger Gesetze Jahre dauern und kann auf Eis gelegt werden, wenn erhebliche Meinungsverschiedenheiten zwischen Delegierten oder staatlichen Stellen auftreten. Der Prozess umfasst umfangreiche Konsultationen zwischen Ministerien, lokalen Regierungen und Expertenkomitees, bevor jemals eine Abstimmung stattfindet. Gelegentlich wurden Gesetzentwürfe als Reaktion auf das Feedback des NVK geändert oder verzögert – eine Form der eingeschränkten Beratung innerhalb eines Einparteienrahmens.

Das East Asia Forum beschreibt die Rolle des NVK als Teil von Chinas „Partei-Staat-Konstitutionalismus“ – ein System, in dem konstitutionelle Formen der Herrschaft der KPCh Legitimität verleihen, während die Partei die letztendliche Autorität über die Ergebnisse behält.

Die „Zwei Sitzungen“: Ein breiterer politischer Moment

Die jährliche Versammlung des NVK findet immer zusammen mit der Politischen Konsultativkonferenz des Chinesischen Volkes (PKKCV) statt, einem Beratungsgremium, das verschiedene soziale Gruppen und politische Parteien außerhalb der KPCh vertritt. Zusammen werden die beiden Treffen als Lianghui oder „Zwei Sitzungen“ bezeichnet. Diese gemeinsame Veranstaltung, die in der Regel Anfang März stattfindet, ist Chinas wichtigste jährliche politische Leistungsschau – der Moment, in dem wirtschaftliche Wachstumsziele, Haushaltsprioritäten und wichtige politische Richtungen der Nation und der Welt bekannt gegeben werden.

Warum es global von Bedeutung ist

Wenn der NVK Chinas BIP-Wachstumsziel genehmigt oder einen neuen Fünfjahresplan für die Wirtschaft befürwortet, reagieren die Märkte von Tokio bis Frankfurt. Wenn er nationale Sicherheitsgesetze verabschiedet – wie er es 2020 für Hongkong getan hat –, folgen rasch internationale Konsequenzen. Das Verständnis der Funktionsweise des NVK ist keine akademische Übung; es ist ein wesentlicher Kontext für jeden, der den globalen Handel, die Geopolitik oder die Technologiepolitik im 21. Jahrhundert verfolgt.